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2016年，中共中央、國務(wù)院選擇生態(tài)基礎(chǔ)較好、資源環(huán)境承載能力較強的福建省、江西省和貴州?。ㄒ韵潞喎Q三?。┳鳛閲疑鷳B(tài)文明試驗區(qū)，鼓勵先行先試、大膽探索，開展重大改革制度的創(chuàng)新試驗，探索可復(fù)制、可推廣的生態(tài)文明建設(shè)新模式，為完善生態(tài)文明制度體系積累經(jīng)驗。三省省委、省政府高度重視國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)，組織領(lǐng)導(dǎo)有序，支持推進力度較大，試驗區(qū)各項改革任務(wù)總體推進符合預(yù)期，改革效果較好。

總的來看，三省試驗區(qū)實施方案共提出重點任務(wù)110項，目前已形成103項制度成果，制度文件出臺比例超過93%，探索形成了一批典型經(jīng)驗和做法，制度改革成果可借鑒、可推廣性較強。

1 試驗區(qū)制度改革進展

推動建立自然資源資產(chǎn)確權(quán)和管理機制    

三省大膽創(chuàng)新，初步形成了較為完整的自然資源邊界劃分、確權(quán)登記的技術(shù)流程和方法體系，夯實了構(gòu)建自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。其中，福建省出臺了全國首個省級自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法，選擇晉江市作為試點，將各類自然資源按地上、地表、地下統(tǒng)一到土地利用現(xiàn)狀“一張圖”上。

江西省制定了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點實施方案、確權(quán)登記試點實施方案報批審查工作流程、統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作經(jīng)費測算方法，形成了自然資源調(diào)查技術(shù)指引和自然資源統(tǒng)一確權(quán)資源類型歸類細則。貴州省統(tǒng)一面積、數(shù)量、質(zhì)量單位等試點標準，制定出臺了一系列自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記試點的相關(guān)方法，解決了確什么權(quán)、如何確權(quán)登記等關(guān)鍵問題。

推動形成國土空間規(guī)劃和用途管制制度

三省建立完善了國土空間規(guī)劃和用途管制制度，實行分類管理、分區(qū)施策，創(chuàng)新了資源保護管理模式。其中，福建省從推動省級空間規(guī)劃試點入手，制定相關(guān)辦法和規(guī)范。初步完成并公布全省海洋生態(tài)紅線劃定成果，基本完成陸域生態(tài)紅線劃定成果調(diào)整方案，完成全省1609萬畝永久基本農(nóng)田劃定，推進武夷山國家公園體制試點。

江西省從用地分類標準統(tǒng)一劃定“三區(qū)三線”，采取“扁平化”的規(guī)劃架構(gòu)，創(chuàng)新規(guī)劃體系。穩(wěn)步推進覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級，涵蓋總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃三類規(guī)劃的“四級三類”國土空間規(guī)劃體系建設(shè)。貴州省推進村莊規(guī)劃和土地利用規(guī)劃“兩規(guī)合一”，實現(xiàn)全省以行政村為單位的規(guī)劃全覆蓋。

推動建立健全多種形式的生態(tài)補償機制

在生態(tài)補償機制的建立和實施方面，三省積極推行流域生態(tài)補償、商品林贖買改革及公益林生態(tài)補償，并取得成效。

一是推行省內(nèi)重點流域生態(tài)補償管理辦法。江西在全省100個縣區(qū)開展流域生態(tài)補償，2018年共投入流域生態(tài)補償資金總計超過28.9億元。貴州省實施清水江、紅楓湖、烏江、赤水河等流域水污染防治生態(tài)補償，累計繳納生態(tài)補償資金3.3億元。福建省建立了與地方財力、保護責(zé)任、受益程度等掛鉤的流域生態(tài)補償長效機制。

二是建立省際流域生態(tài)補償機制。福建省出臺汀江—韓江跨省流域生態(tài)保護補償試點方案，實行“雙向補償”原則。貴州省推進赤水河流域橫向生態(tài)補償，與川滇兩省簽訂《赤水河流域橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，三省共同出資2億元設(shè)立了赤水河流域水環(huán)境橫向補償基金。江西省實施江西-廣東東江跨省流域橫向生態(tài)保護補償，截至2018年底，已到位補償資金13億元。

三是建立健全林業(yè)生態(tài)補償及贖買機制。福建省率先開展重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買改革，組織全省14個縣區(qū)先行試點，探索形成贖買、合作經(jīng)營、租賃、置換等多元化改革模式。江西省通過提高生態(tài)公益林補償標準，封山育林、油茶低改等工程補貼及生態(tài)護林員補助等形式推動試驗區(qū)可持續(xù)性建設(shè)。貴州省印發(fā)健全森林生態(tài)保護補償機制的實施方案，2017年全省下達國家和地方公益林補償85,461萬元。

推動完善環(huán)境保護治理體制與監(jiān)管體系

三省在推進制度改革中堅持把生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)與提升生態(tài)環(huán)境治理能力相結(jié)合，不斷提升綠色管控效能。

一是推動完善農(nóng)村環(huán)境治理機制。福建省建立治理農(nóng)村生活污水模式長效機制，截至2018年底，基本實現(xiàn)所有行政村建立生活垃圾治理常態(tài)化機制，約6000個行政村建成生活污水處理設(shè)施。積極探索專業(yè)化社會資本參與農(nóng)村污水垃圾設(shè)施建設(shè)運營管理，建立財政獎補與村民付費相結(jié)合的資金分攤機制。江西省開展農(nóng)村環(huán)境整治政府購買服務(wù)試點，初步建立以縣（市、區(qū)）人民政府為責(zé)任主體、各有關(guān)部門具體負責(zé)的工作機制，廣泛建立村收鄉(xiāng)運縣處理模式。貴州省實施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動，大力推進廁所革命，改造農(nóng)村戶用廁所93.7萬個、村級公共廁所5300多個。

二是完善生態(tài)環(huán)境資源保護的司法保障機制。貴州省全面試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，成立生態(tài)環(huán)境保護人民調(diào)解委員會，建立生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商機制，有效調(diào)解了全國第一例生態(tài)環(huán)境損壞賠償案件。福建省率先實現(xiàn)省市縣三級生態(tài)司法機構(gòu)全覆蓋，建立行政執(zhí)法與刑事司法無縫銜接工作機制。江西省推動環(huán)資審判刑事、民事、行政審判“三審合一”試點，在全省推動試行“環(huán)境損失計算五結(jié)合法”。

三是創(chuàng)新健全生態(tài)環(huán)保監(jiān)測監(jiān)管機制。福建建設(shè)全國首個省級生態(tài)云平臺，建成覆蓋全省的生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺和應(yīng)用體系，構(gòu)建網(wǎng)格化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管模式；創(chuàng)新河長制實踐，設(shè)置河道專管員、河道警長、駐河長辦檢察官工作室，開展按流域設(shè)置環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法機構(gòu)試點。貴州省全力推動生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)體系建設(shè)，建設(shè)了生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)中心，建成了環(huán)境質(zhì)量、環(huán)評三級聯(lián)網(wǎng)審批、污染源自動監(jiān)控等生態(tài)環(huán)境管理應(yīng)用系統(tǒng)；率先將河長制納入《貴州省水資源保護條例》，用司法手段保障河長制的實施。江西省積極推進環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革，堅持垂改、綜合執(zhí)法改革與機構(gòu)改革“三位一體”統(tǒng)籌推進。

不斷完善環(huán)境治理和生態(tài)保護市場體系

三省堅持政府推動與市場驅(qū)動相結(jié)合，在創(chuàng)新綠色金融和環(huán)境治理第三方服務(wù)方面改革成效突出，可為其他地區(qū)提供借鑒。

一是著力構(gòu)建綠色金融改革創(chuàng)新體系。福建省出臺《綠色金融體系建設(shè)實施方案》，率先開展綠色信貸業(yè)績評價，推出中長期林權(quán)抵押按揭貸款、林業(yè)收儲貸款等創(chuàng)新產(chǎn)品，首創(chuàng)“農(nóng)民互助擔(dān)?；饟?dān)保+小額林權(quán)反擔(dān)?！钡摹案Ａ仲J”模式。江西省深化綠色金融改革，綠色市政專項債、低碳修復(fù)保險等綠色金融產(chǎn)品實踐效果良好，2018年綠色信貸余額達到1764億元。貴州省支持各地因地制宜開展地方特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)保險，幫助解決農(nóng)民資金技術(shù)難題，生產(chǎn)銷售全流程提供保險保障。

二是創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境治理第三方市場化機制。福建省推行第三方污染治理、合同環(huán)境服務(wù)、區(qū)域綜合服務(wù)、城鄉(xiāng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施一體化投資運營等市場化模式，培育出一批具有重要影響力帶動力的環(huán)保龍頭企業(yè)。江西省全面放開環(huán)責(zé)險市場，大力發(fā)展以合同能源管理、環(huán)境第三方治理等為主的節(jié)能環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)。貴州省全面建立以縣為單位的第三方治理新機制，全省累計對150家企業(yè)實施第三方治理。

推動完善績效考核評價與責(zé)任追究制度

三省通過完善領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、生態(tài)文明績效考核、制定責(zé)任追究機制，進一步強化了對綠色發(fā)展的正向激勵和剛性約束。

一是開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計。福建省建立經(jīng)常性領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度，明確8類36項審計評價指標。貴州省成立了資源環(huán)境審計機構(gòu)，運用大數(shù)據(jù)方法核查問題疑點形成了《問題疑點數(shù)據(jù)核查指南》。江西省創(chuàng)新審計方法，將全球定位系統(tǒng)、遙感影像、地理信息系統(tǒng)、無人機等技術(shù)運用到審計中，提升審計的廣度和精度。

二是建立生態(tài)文明目標評價考核制度。江西省實行生態(tài)文明建設(shè)年度評價、兩年考核，對不同類型地區(qū)實施差別化考核，出臺領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實施細則。貴州在生態(tài)文明建設(shè)年度評價考核工作中，突出市縣體制機制創(chuàng)新和工作亮點。福建省對各設(shè)區(qū)市黨委政府開展綠色發(fā)展年度評價和生態(tài)文明建設(shè)目標五年考核，推動形成促進綠色發(fā)展的正確導(dǎo)向。

2 存在問題與困難

改革系統(tǒng)性協(xié)同性尚未充分發(fā)揮

生態(tài)文明建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，很多不同領(lǐng)域的改革任務(wù)存在邏輯性和時序性，一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革牽一發(fā)而動全身。

部分改革任務(wù)之間不銜接、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象較為明顯。例如，自然資源資產(chǎn)復(fù)制表編制、生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核與領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計三項任務(wù)，文件分頭制定、分頭出臺相互之間的內(nèi)在邏輯沒有體現(xiàn)。再如“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”三條控制線劃定工作分頭推進，劃定原則、進度安排和劃定成果缺乏銜接甚至出現(xiàn)沖突現(xiàn)象。在地方試點中，相關(guān)改革部署銜接不暢，部門數(shù)據(jù)共享和銜接配合不夠到位，整體制度的系統(tǒng)協(xié)同推動作用未能充分體現(xiàn)，不利于實現(xiàn)改革資源配置的最優(yōu)化和改革制度成效的最大化。

部分改革落地實施緩慢推廣受阻

部分改革措施受制于部門之間的獨立性、市場化機制不健全等原因，落地實施推進力度不大、效果不夠明顯，直接影響后續(xù)推廣。

例如，在自然資源資產(chǎn)負債表編制制度設(shè)計方面，核算期與現(xiàn)有自然資源調(diào)查頻率不一致，部分設(shè)計指標的合理性有待商榷，部門之間數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑存在較大差異，導(dǎo)致該項制度推進緩慢。再如，第三方污染治理、城鄉(xiāng)環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施一體化等鼓勵社會資本參與的市場化制度建設(shè)，配套的稅收優(yōu)惠、項目投資和運營補貼或獎勵政策落實不到位，導(dǎo)致市場驅(qū)動力較弱，市場化運行機制推進遲緩。

已有成果后續(xù)鞏固完善力度不足

一是雖然一些制度已經(jīng)取得階段性進展，但仍缺乏不斷創(chuàng)新鞏固的循環(huán)機制，后續(xù)執(zhí)行力難以為繼。例如，環(huán)境保護統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法試點出臺了相關(guān)方案，但還缺乏具有可操作性的具體辦法；生態(tài)文明考核評價缺乏對評價結(jié)果和考核結(jié)果運用的相關(guān)機制，長期運作容易使考核評價流于形式。

二是誤認為出臺文件即是完成改革任務(wù)，沒有及時總結(jié)經(jīng)驗和推廣。有時過于就典型論典型，沒有通過系統(tǒng)化思考分析，凝練可推廣的普適化做法，做好后續(xù)問題預(yù)警工作。

三是針對成效不顯著的部分改革，三省也存在自主性發(fā)揮不夠的現(xiàn)象。例如，生態(tài)環(huán)境司法改革創(chuàng)新，環(huán)境治理市場化機制引入，相關(guān)機構(gòu)改革、職責(zé)調(diào)整等任務(wù)都等待中央部門審批，協(xié)調(diào)時間長、效率低。再如，有些地區(qū)未建立與部門績效考核聯(lián)動的激勵表彰機制，尚存在慢作為的現(xiàn)象，都在一定程度上影響了改革落實的整體效果。

組織協(xié)調(diào)保障能力有待加強

一是部分部門主體責(zé)任發(fā)揮不夠。各地雖高度重視，成立生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組總體協(xié)調(diào)推進落實，但發(fā)改部門作為牽頭組織單位承擔(dān)任務(wù)過重，其他各職能部門的積極性有待提高，推進實施中形成合力程度不夠。

二是少數(shù)指導(dǎo)部門重檢查監(jiān)督、輕指導(dǎo)。有些國家部門僅從既有工作出發(fā)推動改革，缺乏創(chuàng)新改革擔(dān)當(dāng)精神，影響改革時效性，不利于發(fā)揮地方自主性和創(chuàng)新精神。

三是部分地方改革任務(wù)執(zhí)行與國家上位改革部署銜接不暢，導(dǎo)致制度實施難以協(xié)調(diào)推進，亟需在國家部門主體責(zé)任、部門分工和協(xié)調(diào)機制方面進一步明確和加強。

配套資金人才支持力度不夠

地方試驗區(qū)建設(shè)方案執(zhí)行中，配套的資金、人才和技術(shù)支撐不足。

一是面臨中央財政投入缺乏和地方債總量控制雙重約束，地方財政壓力較大。例如，公益林補助標準大幅提高后，嚴重考驗地方財政配套能力，森林資源豐富的貧困縣出現(xiàn)較大資金缺口。流域生態(tài)補償主要依靠地方政府投入，補償金額均難以彌補生態(tài)保護成本。

二是民間投資和社會資本參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性不高，民營企業(yè)進入仍存在一定壁壘。

三是許多改革任務(wù)試點地區(qū)，尤其是欠發(fā)達地區(qū)，缺乏專門的設(shè)備、設(shè)施和技術(shù)，缺乏必要的數(shù)據(jù)支撐以及專業(yè)化的生態(tài)文明建設(shè)隊伍。

綠色發(fā)展機制有待深入研究

在試驗區(qū)建設(shè)推進中，既有的方法路徑不能適應(yīng)新形勢、新任務(wù)、新要求的需要，對新情況、新問題的研究還不夠深入。試驗區(qū)建設(shè)的目標之一在于構(gòu)建促進綠色發(fā)展的體制機制，但當(dāng)前三省的綠色發(fā)展政策和資金早期仍集中在環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)方面，對于挖掘綠色發(fā)展?jié)摿Α⒔⒕G色產(chǎn)業(yè)體系研究等方面還不夠深入，對于清晰的生態(tài)產(chǎn)品價值的實現(xiàn)機制路徑和方法仍在探索之中。

3 主要建議

全面貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想，轉(zhuǎn)變發(fā)展思路。應(yīng)確保試驗區(qū)建設(shè)緊跟時代發(fā)展要求，在理論指導(dǎo)下更新實踐思路和原則要求，始終保持與時俱進的生態(tài)文明制度改革先行先試理念。

強化任務(wù)攻堅、持續(xù)推動各項改革落實

一是對標黨中央和國務(wù)院生態(tài)文明建設(shè)總體部署，結(jié)合污染防治等三大攻堅戰(zhàn)，地方要加強組織，圍繞重難點任務(wù)加強攻堅工作。

二是按照高質(zhì)量發(fā)展要求，全面檢查制度文件分解細化情況，逐項對照落實，分析完成情況，確保試驗區(qū)形成的制度成果和典型經(jīng)驗符合時代要求。

三是嚴格落實地方試驗區(qū)建設(shè)的主體責(zé)任，各地要健全相關(guān)部門試驗區(qū)建設(shè)績效評價和考核約束問責(zé)機制。結(jié)合機構(gòu)改革，探索完善有利于生態(tài)文明建設(shè)的管理組織架構(gòu)，確保試點工作有機構(gòu)、有編制和有專人，加強組織保障。

探索容錯機制、激發(fā)地方改革創(chuàng)新能動性

一是針對國土空間規(guī)劃、生態(tài)空間用途管制和領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源離任審計等相關(guān)改革及實施，中央部門應(yīng)授權(quán)地方大膽改革創(chuàng)新，探索自主實施。

二是針對生態(tài)環(huán)境損害賠償、強制保險和生態(tài)空間用途轉(zhuǎn)用審批等法律適用問題，綜合授權(quán)地方立法和先行先試。

三是完善綠色發(fā)展考核評價機制，探索建立以“盡職免責(zé)”為主線的容錯糾錯機制，鼓勵地方和干部大膽嘗試，擔(dān)當(dāng)有為。四是建立與部門績效考核聯(lián)動的激勵機制，加強對成效卓著改革的獎勵和鼓勵。

加強評估總結(jié)、復(fù)制推廣試點改革成效

一是加強試驗區(qū)建設(shè)系統(tǒng)評估。以試驗區(qū)建設(shè)目標為

導(dǎo)向，加快各試驗區(qū)改革任務(wù)的經(jīng)驗總結(jié)和評估工作，著重分析各項改革舉措的全面性、創(chuàng)新性和可推廣性。

二是加強溝通交流、相互借鑒。建議試驗區(qū)之間加強溝通交流，組織召開經(jīng)驗交流工作會，共同探討和解決問題，取長補短、共同進步，提高試驗區(qū)建設(shè)整體水平。

三是加大在各試驗區(qū)典型經(jīng)驗推廣力度。建立推廣機制，定期報送取得的階段性成果和好經(jīng)驗，國家相關(guān)部門組織新聞媒體等多種形式加強宣傳，組織較為成熟的改革措施在全國分享和推廣，加速讓“盆景“變“風(fēng)景”。

中央強化試點統(tǒng)籌協(xié)調(diào)及重難點改革支持

一是研究建立中央地方雙向溝通機制，快速響應(yīng)試驗區(qū)反饋和調(diào)整任務(wù)需求，協(xié)調(diào)中央相關(guān)部門建立生態(tài)文明試驗區(qū)重大制度改革綠色審批通道。

二是對地方集中反映的改革任務(wù)銜接等具體問題，中央相關(guān)部門加強研究和對地方試點工作的指導(dǎo)。

三是加快重要領(lǐng)域立法和修法工作。對地方反映較多、與生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的《民事訴訟法》等法律加快修訂，解決生態(tài)環(huán)境損害賠償、生態(tài)環(huán)境污染強制保險等的法律適用問題，解決碳排放交易等制度的上位法律缺位問題。四是加強對重大問題理論研究和技術(shù)支撐。

健全多元投入和社會資本參與投融資機制

一是研究建立試點后財政獎補等激勵機制，減輕地方財政困難，調(diào)動地方改革創(chuàng)新積極性。

二是加大國家級貧困縣（區(qū)）和重點生態(tài)功能區(qū)相關(guān)試點財政轉(zhuǎn)移支持力度，完善資源循環(huán)利用等節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)稅收政策，研究放開地方債總額控制和定向投入相結(jié)合的融資模式。

三是在吸引社會資本參與生態(tài)環(huán)境治理，鼓勵地方加快國有企業(yè)混合所有制改革，支持出臺促進綠色發(fā)展的“負面清單”制度。

四是加大信息公開力度，加強城鄉(xiāng)社區(qū)和中小學(xué)校教育宣傳，吸引全社會參與，形成有利于生態(tài)文明建設(shè)的良好社會氛圍。

持續(xù)深入研究、適時啟動擴大試點范圍

一是深入研究建立綠色發(fā)展的體制機制，建議三省把握綠色經(jīng)濟和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)律，基于兩山理論，進一步探索生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換路徑，形成一套切實有效的政策保障體系。

二是建議選擇資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平不同省域和市域，適時啟動擴大生態(tài)文明試驗區(qū)試點范圍，分別就三省試點出現(xiàn)的重難點問題，針對性開展不同形式的改革探索，集思廣益，爭取形成一批更加科學(xué)、更接地氣的制度成果，同時推動生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)由點到面，形成規(guī)模效應(yīng)，推動生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新突破。